Evolución reciente de las pensiones sociales en las Américas | AISS (2024)

Si bien las pensiones sociales han sido adoptadas por instituciones de seguridad social de todo el mundo, en los últimos decenios se han extendido sobre todo en las Américas. En este artículo se analizan las reformas políticas recientes que afectan a las pensiones sociales en Chile, el Ecuador, Jamaica y México, y se presenta una visión general de las subidas de las pensiones sociales en la región.

El contexto

El envejecimiento de la población es un fenómeno mundial, aunque es especialmente evidente en las Américas. En 2022, en América Latina vivían 88,6 millones de personas mayores de 60 años, cifra que supone el 13,4por ciento de la población total y que se espera que alcance el 16,5por ciento en 2030 (CEPAL, 2022). La situación en América del Norte es similar. En los Estados Unidos de América, entre 2010 y 2020 se produjo el mayor aumento de la historia de la población mayor de 65 años, tanto en términos absolutos como relativos (Oficina del Censo de los Estados Unidos, 2023). En el Canadá, en 2021, las personas mayores de 65 años representaban casi una quinta parte del total de población del país (19por ciento), proporción superior al 16,9por ciento registrado en 2016 (Oficina de Estadística del Canadá, 2022).

La pobreza en la vejez y la inseguridad del ingreso son ya un motivo de preocupación para muchos gobiernos de las Américas y seguirán requiriendo la atención de los responsables de la formulación de políticas a medida que se acelere el envejecimiento de la población. La informalidad, las desigualdades en el mercado de trabajo y los cambios en las modalidades de empleo son cuestiones que conllevan que muchas personas lleguen a la edad de jubilación sin tener acceso, o con un acceso limitado, a una pensión contributiva adecuada o a ahorros para la jubilación. Según datos recientes, en América Latina, solamente un 51,9por ciento de las personas mayores de 65 años reciben una pensión y un 34,5por ciento no recibe ningún tipo de ingreso, ni por trabajo ni por medio de una pensión (OIT, 2022).

Con el objetivo de satisfacer las necesidades de seguridad del ingreso de una población que envejece, muchos gobiernos de la región han puesto en marcha reformas para colmar las deficiencias en materia de pensiones. Los gobiernos, además de las medidas adoptadas para incrementar la cobertura y proporcionar unos mínimos garantizados en el marco de sistemas contributivos, han introducido pensiones sociales que ofrecen prestaciones, con independencia del historial de cotización (AISS, 2021). Dichos programas suelen adoptar la forma de prestaciones universales que cubren a toda o a casi toda la población, de prestaciones sujetas a una comprobación de las pensiones que lleguen a todas las personas que no reciban una pensión contributiva, o de programas dirigidos a personas en situación de pobreza que estén por debajo de un umbral de ingresos determinado. De esta manera se complementan los pilares contributivos de los sistemas de seguridad social (véase el gráfico 1 a continuación).

Gráfico 1: Las pensiones sociales dentro de un sistema de pensiones de varios pilares

Fuente: Autor, a partir de datos de la OIT (2018).

Las pensiones sociales, que normalmente se financian con cargo a los ingresos generales, pueden reducir la pobreza y las desigualdades, ya que garantizan que las personas que no tienen ingresos suficientes en la vejez (ya sea porque no estuvieron plenamente integradas en un empleo formal durante su vida activa o por otros obstáculos que impedían su la participación en el mercado de trabajo) gocen de un nivel de vida mínimo. Los gobiernos de las Américas han puesto en marcha una gran diversidad de programas de pensiones sociales, tal como se describe en el cuadro 1 a continuación.

Las reformas que se han aplicado recientemente en la región han estado encaminadas a extender la cobertura de las pensiones sociales, a mejorar la suficiencia de las prestaciones y a garantizar el derecho a la protección social para las personas de edad avanzada. En Chile y Jamaica se han introducido nuevas pensiones sociales, lo que refleja la tendencia a la extensión de la cobertura. México también ha adoptado medidas para velar por la supervivencia de su programa, para lo que ha consagrado en su Constitución el derecho a una pensión social. El Canadá, Cuba, el Ecuador, los Estados Unidos de América, Guatemala, Guyana y Suriname han subido la cuantía de las prestaciones a fin de ofrecer un nivel de vida mínimo a los beneficiarios de pensiones. A continuación se describen los casos mencionados.

Chile pone en marcha una pensión social de vejez casi universal

En enero de 2022, Chile promulgó la Ley 21 419 en virtud de la cual se establece una nueva pensión social de vejez casi universal (Pensión Garantizada Universal ― PGU) para los residentes legales mayores de 65 años, si bien se excluye al 10por ciento de la población con mayores ingresos. Con esta reforma se sustituyeron el Aporte Previsional Solidario de Vejez y la Pensión Básica Solidaria de Vejez del país, unas prestaciones dirigidas a personas de edad avanzada en hogares de bajos ingresos y al 60por ciento de las personas más pobres de la población, respectivamente. De esta forma aumentó de forma considerable el número de personas que reciben pensiones sociales de vejez.

En el marco de este nuevo programa, que entró plenamente en vigor en agosto de 2022, todos los residentes legales mayores de 65 años que vivan en hogares que se encuentren en el 90por ciento inferior de la distribución de ingresos del país tienen derecho a recibir una pensión social siempre que hayan vivido en Chile por el lapso no inferior a 20 años, contados desde que hayan cumplido 20años de edad (y, en todo caso, por el lapso no inferior a cuatro años en los últimos cinco años inmediatamente anteriores a la fecha de presentación de la solicitud de la prestación). A partir de febrero de 2023, las personas con una pensión contributiva inferior a 702101pesos chilenos (CLP) (808dólares estadounidenses ― USD) al mes tienen derecho a recibir la prestación máxima de 206 173 CLP (237USD) al mes. Las personas con una pensión contributiva inferior a 1114466CLP (1240USD) al mes reciben una prestación con una reducción proporcional. Asimismo, los sobrevivientes de los beneficiarios de pensiones sociales recibirán una cuota mortuoria para cubrir los gastos del funeral.

Al extender la cobertura a una mayor proporción de la población de edad avanzada, el objetivo que se pretende conseguir con la PGU es hacer frente a la pobreza en la vejez e incrementar los ingresos de todos los beneficiarios de pensiones por encima del umbral de pobreza del país. Según los primeros análisis sobre los efectos del nuevo programa, las tasas de reemplazo previsional en Chile son mayores a las del promedio de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) tanto en hombres como en mujeres, como consecuencia de la reforma (Perspectivas, 2022).

Para consultar un resumen conciso de la reforma, véase el artículo de la Administración de la Seguridad Social (Social Security Administration, 2022).

El Ecuador introduce pensiones sociales más generosas para combatir la pobreza

En julio de 2019, el Ecuador promulgó el Decreto 804, en virtud del cual se introducen dos nuevas pensiones sociales: la Pensión Mis Mejores Años y la Pensión Toda Una Vida. Ambos programas tienen el objetivo de garantizar un nivel de vida básico duplicando la cuantía de las prestaciones para las personas de edad avanzada y las personas con discapacidad que vivan en situación de pobreza o de extrema pobreza, en contraposición con las pensiones sociales de vejez y de invalidez anteriores del Ecuador.

En los programas anteriores, los ecuatorianos mayores de 65años o las personas por debajo de esa edad con una discapacidad igual o superior al 40por ciento, que se encontraban en situación de pobreza o extrema pobreza y no tenían derecho a recibir una pensión contributiva de vejez o de invalidez, recibían una prestación de importe fijo de 50USD al mes. Con las nuevas pensiones sociales, las personas que cumplen dichos requisitos reciben una prestación de importe fijo de 100USD al mes. Los residentes de zonas rurales y las personas que proporcionan cuidados no remunerados que participan en programas contributivos especiales también tienen derecho a optar a las pensiones sociales. La disposición legal de 2019 también prevé prestaciones de contingencia especiales para que las personas en situación de pobreza y extrema pobreza puedan afrontar los gastos en los que incurran a raíz de imprevistos, como pueden ser los desastres naturales o la muerte de un familiar.

Según el Gobierno, en marzo de 2023, un total de 301059personas adultas mayores habían recibido la Pensión Mis Mejores Años (MIES, 2023), con lo que se redujo directamente la pobreza en la vejez, dado que se garantizaron unos ingresos por encima del umbral de pobreza per cápita del país, situado en 89,29USD al mes (INEC, 2023).

Jamaica presenta la pensión social para adultos vulnerables mayores de 75 años

En julio de 2021, Jamaica puso en marcha una nueva pensión social financiada con cargo a los impuestos, con arreglo a la cual los ciudadanos residentes mayores de 75 años en situación de vulnerabilidad reciben unos ingresos garantizados. La nueva iniciativa se concibió como complemento del sistema de seguridad social existente y del Programa de Avance a Través de la Salud y la Educación (Programme of Advancement through Health and Education ― PATH), que proporciona apoyo a los ingresos a las personas mayores de 60años (y también a otros grupos vulnerables). El nuevo programa forma parte de iniciativas gubernamentales más amplias para reformar las prestaciones de asistencia social.

Para poder optar a las prestaciones de la pensión social, las personas no deben recibir ninguna otra pensión ni contar con otra fuente de ingresos, no deben residir en un centro público de asistencia y deben tener la consideración de persona vulnerable. Los beneficiarios que reúnen los requisitos reciben 6800dólares jamaicanos (JMD) (44USD) cada dos meses. El Gobierno trabaja activamente para intensificar las medidas a fin de facilitar el acceso de las personas a las que resulta difícil llegar, así como para volver a analizar los criterios para evaluar la vulnerabilidad y que no se excluya injustamente del programa a personas que sí cumplen las condiciones. En marzo de 2023, ya participaban en el programa 12362jamaicanos (JIS, 2023).

Cuando se presentó el nuevo programa, un 42por ciento de las personas mayores de 60años no recibía una pensión ni prestaciones de asistencia social, y solo el 47por ciento de la población activa contribuía al Régimen Nacional de Seguro (JIS, 2021). En consecuencia, el programa de pensiones sociales tiene un gran potencial para reducir la pobreza en la vejez y la inseguridad del ingreso en el país, pues proporciona un nivel de vida mínimo a las personas más vulnerables.

México consagra el derecho constitucional a la pensión social universal

En 2020, México confirió categoría constitucional al Programa de Pensión para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores, con el fin de establecer el derecho a una pensión social de vejez para todos los ciudadanos y velar por su continuación en el futuro.

La pensión social universal, creada en 2001 como iniciativa regional en Ciudad de México y extendida en 2019 a nivel nacional, cubría inicialmente a los ciudadanos residentes mayores de 68 años (mayores de 65 años en el caso de las personas indígenas o afromexicanas). En 2021, este programa se amplió para cubrir a todas las personas mayores de 65 años. En 2023, los beneficiarios reciben 4800pesos mexicanos (MXN) (286USD) cada dos meses, cifra que está previsto incrementar a 6000MXN (358USD) en 2024. Además, existe un subsidio por fallecimiento que se concede como suma única y está a disposición de las personas sobrevivientes que cuidaron de la persona fallecida, siempre que reúna los requisitos.

En 2023, más de 10millones de personas habían recibido una pensión social en el marco del programa y se espera que esta cifra crezca a medida que la población mexicana envejezca (Secretaría de Bienestar, 2022). Según las estimaciones del Gobierno, la población mayor de 60años será de casi el doble a lo largo de los tres próximos decenios, por lo que pasará del 12por ciento en 2022 al 22,5por ciento en 2050 (CONAPO, 2022). Por eso es tan importante para la protección social que en este contexto de transición demográfica se haya consagrado en la Constitución el derecho a recibir una pensión.

Otras subidas de las pensiones sociales

Por otro lado, varios países adoptaron medidas para aumentar el nivel de prestaciones de las pensiones sociales.

En 2021, el Canadá aplicó con carácter permanente un incremento del 10por ciento a su pensión universal de vejez (Old Age Security) para las personas mayores de 75años. Desde 2023, los beneficiarios de pensiones en este grupo de edad reciben 768,46dólares canadienses (CAD) (565USD) al mes, mientras que el grupo de personas entre los 65 y los 74 años recibe una pensión de 698,60CAD (514USD) al mes. Se trata del primer aumento de la cuantía de la prestación no vinculado a la inflación desde 1973.

En 2021, Cuba aprobó un aumento de la pensión social mínima y del salario mínimo, así como otros cambios en su sistema contributivo de pensiones. En 2023, la pensión social mínima asciende a 1543pesos cubanos (CUP) (64USD) al mes.

En 2022, Guatemala aumentó la cuantía de su pensión social, el Programa del Aporte Económico del Adulto Mayor, de 400quetzales guatemaltecos (GTQ) (51USD) al mes a 500GTQ (64USD) al mes. En 2022, el programa cubría a 142 738 beneficiarios, la mayoría de ellos en zonas rurales, y el Gobierno tiene el objetivo de llegar a los 210 000 beneficiarios para finales de 2023 (MINTRAB, 2022).

En 2023, Guyana incrementó la cuantía de su pensión social universal a 33000dólares guyaneses (GYD) (158USD) al mes, en comparación con los 28000GYD (134USD) al mes en 2022. Es la segunda subida de la pensión social que lleva a cabo el Gobierno actual, ya que en 2021 ya había aumentado la cuantía, que entonces ascendía a 20500GYD (98USD) al mes. Además de estos incrementos, los beneficiarios de pensiones recibieron subsidios únicos por valor de 25000GYD (120USD) en 2021 y de 28000GYD (134USD) en 2022 (DPI, 2023).

En 2023, Suriname aprobó varios cambios en sus programas de asistencia social. Entre otras modificaciones, se extendió la cuantía de su pensión de vejez de importe fijo (Algemene Oudedagsvoorziening) a 1750dólares surinameses (SRD) (46USD) al mes. Esta subida, la última de una serie de mejoras, refleja un aumento del 233por ciento con respecto a enero de 2020. En 2022, se pagó a los beneficiarios un complemento de 1000SRD (26USD) al mes (Office of the President, 2023).

Cabe señalar que muchos otros países aumentaron la cuantía de sus pensiones sociales como parte del proceso habitual de ajustes anuales para dar cabida a los cambios en el costo de la vida y en otros indicadores. En los últimos años, algunos de estos ajustes han sido notables. Por ejemplo, en 2023, en los Estados Unidos se incrementaron en un 8,7por ciento las prestaciones de vejez y de invalidez en el marco de sus programas de pensiones de la seguridad social y de pensiones asistenciales. Se trata de la mayor subida de este tipo desde 1981 e indica que el nivel de inflación en el país es relativamente alto. En 2023, los beneficiarios de pensiones asistenciales del programa de Seguridad del Ingreso Suplementario (Supplemental Security Income) reciben una prestación progresiva de hasta 914USD al mes (hasta 1371USD por pareja) (SSA, 2023).

Observaciones finales

Las pensiones sociales suelen introducirse con el propósito de aliviar la pobreza y reducir las desigualdades en materia de pensiones. Para lograrlo, se combinan con otras formas de protección social, en particular complementando los programas contributivos, y son, por lo tanto, un componente fundamental de los pisos de protección social.

En las Américas, las pensiones sociales son una herramienta importante para proporcionar prestaciones monetarias a las personas que carecen de una pensión contributiva suficiente, así como a los grupos sociales que históricamente han tenido una cobertura limitada, como las mujeres, las comunidades indígenas y los afrodescendientes. Son más eficaces cuando se integran en sistemas de seguridad social sólidos y eficaces que brindan cobertura a los trabajadores tanto en la economía formal como en la informal.

Si bien las pensiones sociales colman las deficiencias de las pensiones contributivas, la integración de los trabajadores que carecen de cobertura en los sistemas contributivos sigue siendo una forma importante de mejorar el nivel de vida en la vejez, hacer que las pensiones sociales sean económicamente sostenibles y conseguir objetivos de política más amplios. Con frecuencia, las deficiencias en la cobertura o la insuficiencia de las pensiones contributivas se deben a que los trabajadores tienen un acceso limitado o irregular al mercado de trabajo formal a lo largo de su vida laboral, así como a dificultades tales como unos ingresos bajos o inestables y cambios de empleo frecuentes. Por ejemplo, los trabajadores por cuenta propia, los trabajadores en la economía informal, los trabajadores en pequeñas empresas y microempresas, los trabajadores ocasionales y estacionales, los trabajadores domésticos, los trabajadores de los sectores de la agricultura y la pesca y los trabajadores migrantes pueden verse a menudo excluidos, tanto legal como efectivamente.

La labor constante encaminada a aumentar el acceso a los sistemas contributivos y al trabajo formal no solo mejora el nivel de vida, fomenta la inclusión y promueve el trabajo decente, sino que es indispensable para evitar un gasto público excesivo en pensiones sociales, que podría poner en peligro su sostenibilidad. Por ejemplo, las iniciativas para simplificar o subvencionar las cotizaciones de los grupos de ingresos bajos han facilitado su incorporación gradual en los sistemas contributivos, — véase por ejemplo (Administración Federal de Ingresos Públicos, 2017). Del mismo modo, las pensiones mínimas garantizadas en el marco de los sistemas contributivos, como es el caso en muchos países de las Américas, pueden alentar la afiliación. Por lo tanto, la coordinación entre las pensiones sociales y los sistemas contributivos es fundamental.

Por último, cabe señalar que, con independencia de la naturaleza de las reformas, la cobertura legal no garantiza automáticamente el acceso efectivo de la población destinataria. Por otra parte, los obstáculos administrativos generales que pueden afectar a personas de todas las edades —como los problemas de alfabetización, las dificultades lingüísticas, la falta de documentos de identificación oficiales, la lejanía geográfica y el acceso inadecuado a los servicios financieros― pueden ser mayores para las personas de edad avanzada debido a unos conocimientos informáticos insuficientes y a las limitaciones funcionales relacionadas con la edad. Para lograr la cobertura universal son necesarias soluciones adecuadas y rentables para aplicar plenamente las reformas políticas y llegar a los grupos de difícil cobertura.

En este contexto, las Directrices de la AISS sobre Soluciones Administrativas para la Extensión de la Cobertura (AISS, 2022) tienen como objetivo ayudar a las instituciones de seguridad social a desarrollar su capacidad para llegar a los grupos difíciles de cubrir de forma eficaz. Dado que estas Directrices de la AISS identifican soluciones administrativas para mejorar el acceso a la seguridad social, independientemente de la fuente de financiación, también pueden resultar de utilidad para mejorar la eficacia de la cobertura de las pensiones sociales.

Referencias

Leyes